Göra genus mätbart. Om biståndets former, den nyliberala kritiken och revisionens kunskapssyn

Håkan Thörn

För att internationella biståndsorganisationers arbete ska kunna kontrolleras och utvecklas fordras någon form av dokumentation. Så långt är de flesta eniga. Men hur ska denna dokumentation se ut? Och vilka är det som ska avgöra det? Håkan Thörn reflekterar över relationen mellan form och innehåll på biståndets fält.   

Sedan några år tillbaka rasar en internationell debatt om bistånd och dess konsekvenser. Biståndet har från vänster karakteriserats som ett uttryck för nykolonialism, men mer resursstark och inflytelserik är kritiken från höger. Genom att sätta begreppet »effektivitet» i centrum har nyliberaler levererat en biståndskritik i teknokratiska (och därmed förment apolitiska) termer. I Sverige har Timbro lyft fram debattörer som hävdar att bistånd gör mer skada än nytta för världens fattiga. Denna linje har också tveklöst gjort intryck på den svenska biståndsministern Gunilla Carlsson. När hon i en artikel på Newsmill förra året ifrågasatte om bistånd verkligen i grunden är »effektivt» (vilket ska utläsas som »meningsfullt»), hänvisade hon till en aktuell korruptionsskandal i Zambia. Carlsson frågade retoriskt om »bistånd kanske inte är en del av en möjlig lösning, utan faktiskt en del av problemet?».¹ 

Debattens ofta ensidiga fokusering på korruption har överskuggat andra centrala dimensioner av, och problem med, internationellt bistånd. Den har gett en generell bild av att biståndsgivare i allmänhet har dålig kontroll över hur medel används, vilket är felaktigt. Som en konsekvens av tidigare korruptionsskandaler har i själva verket ytterst sofistikerade metoder för kontroll utvecklats. Ett problem som inte alls diskuterats är att dessa kontrollmetoder ofta är dåligt anpassade till, och ibland rent av förhindrar, vikwtiga verksamheter. Debatten har dessutom främst handlat om bistånd till stater, trots att en växande och betydelsefull del av biståndet idag går till organisationer och grupper i civilsamhället. 

Ett exempel är biståndet till bekämpandet av HIV/AIDS i fattiga länder. I länder som Brasilien och Sydafrika har sociala rörelser drivit fram en aktiv statlig politik, som inkluderat preventiva åtgärder, satsning på forskning, framställning/import av billiga läkemedel och fri medicinering. I Sydafrika har Treatment Action Campaign (TAC) spelat en nyckelroll för att vända den sydafrikanska regeringens tidigare katastrofalt passiva förhållningssätt till en sjukdom som drabbat fem miljoner av landets innevånare. Man iscensatte i slutet av 1990-talet även en framgångsrik aktion mot de läkemedelsföretag som hade stämt den sydafrikanska staten för brott mot patenträtten, då man i Sydafrika ville använda billiga kopior av de mycket dyra AIDS-medicinerna.² Rörelserna har också bidragit till att sprida kunskap om sjukdomen i breda folklager. Det är bland annat mot denna bakgrund som en rad internationella biståndsorganisationer på senare tid har lagt allt större tonvikt vid att slussa bistånd direkt till civilsamhället. Exempelvis har SIDA gett bidrag just till sydafrikanska TAC. I Sveriges fall utgör också stödet till befrielserörelserna i södra Afrika ett viktigt historiskt exempel på att bistånd direkt till civilsamhället/sociala rörelser är en meningsfull och framgångsrik form av bistånd. Den enskilt största mottagaren av bistånd var ANC, som mellan 1971 och 1994 tog emot inte mindre än 896 miljoner kronor från SIDA. Åtskilliga centralt placerade medlemmar i de sydafrikanska befrielserörelsernas organisationer har vittnat om att stödet från de nordiska länderna spelade en betydande roll för att få till stånd en demokratiseringsprocess i Sydafrika. Det är viktigt att understryka att detta bistånd, som hade ett aktivt stöd från samtliga riksdagspartier utom Moderaterna, byggde på en djupgående politisk analys av, och kunskap om, situationen i södra Afrika. Det inbegrep även en bedömning av biståndsmottagarnas legitimitet hos den svarta sydafrikanska befolkningen. Dessutom vilade den på förtroenderelationer som svenska politiker utvecklat i förhållande till ledande personer inom befrielserörelserna.³

Bistånd till civilsamhället är dock ingen universallösning som per definition skulle vara oproblematisk. Vissa former av bistånd till civilsamhällen i det globala Syd har fungerat som instrument för stater eller företag i Nord som önskar vinna inflytande eller etablera sig i lokalsamhället. År 2003 presenterade George W Bush The President’s Emergency Plan for AIDS Relief (PEPFAR). Programmet, som tilldelades 14 miljarder dollar, har inneburit att många fattiga människor genom USAID fått tillgång till AIDS-mediciner. På preventionens område har det emellertid haft problematiska konsekvenser, eftersom det varit knutet till ett villkor som ytterst var en eftergift åt den kristna högern: mottagaren måste förbinda sig att bara i undantagsfall (när det gällde så kallade »riskgrupper», framför allt prostituerade, men även homosexuella) sprida information om eller dela ut kondomer (den mest beprövade åtgärden för att förebygga spridningen av HIV). Här har bistånd ofta slussats via kristna organisationer som arbetar direkt mot civilsamhället. Exempelvis redovisade den kristna nordamerikanska organisationen World Vision i en årsberättelse att man genomfört undervisning i HIV-prevention »baserad på bibliska värderingar» till 267 000 människor i södra Afrika. Rubriken »Community, Business and US Government Build Rural Health Clinic», i en av PEPFAR:s årsberättelser, ger exempel på en annan form av bistånd med fokus på civilsamhället som i mottagarlandet kritiserats för att i första hand gynna privata företagsintressen och i förlängningen kan medföra en »smygprivatisering» av hälsosektorn som riskerar att förstärka snarare än motverka de sociala klyftorna i Sydafrika. 

Kritiken mot USAID från gräsrotsorganisationer i det globala Syd är knappast överraskande. Mer överraskad blev jag då jag i samband med ett forskningsprojekt om bistånd mötte en enhällig kritik mot vad gräsrotsaktivister menade vara en minst lika förödande form av styrning från givarsidan. Det gällde kontroll som utövas genom en tonvikt på stöd till korttidsprojekt (snarare än stöd till kapacitetsbyggande), ett komplicerat och tidskrävande ansökningsförfarande, och de extremt betungande och detaljerade kraven på återrapportering, utvärdering och revision, som i princip innebär att bistånd bara kan ges till mätbara aktiviteter. 

De välgrundade strategierna för att undvika att bistånd slukas av byråkratiserade statsapparater och korruption har i själva verket lett till uppkomsten av en privatiserad byråkrati: en industri av konsulter, revisorer och utvärderare hyrs in för att utvärdera, kontrollera och garantera att verksamheten följer de stipulerade reglerna. De resursstarka internationella frivilligorganisationerna använder sig uteslutande av tidigare renodlade revisionsfirmor som KPMG och Ernst & Young, som idag titulerar sig »globala kunskapsföretag». På gräsrotsnivå har det skapats en marknad för så kallade »intermediary organisations», aktörer vars enda uppgift är att administrera internationellt bistånd till mottagare som saknar kapacitet att producera den typ av detaljerade rapporter och utvärderingar av verksamheten som givarkontrollen föreskriver.

Enligt mottagarna är den kanske allvarligaste konsekvensen av denna nya ordning att den har etablerat revisionens kunskapssyn, som innebär att det utvärderingsbara är det mätbara. Det betyder i förlängningen att de verksamheter som kan dokumenteras med kvantitativa metoder prioriteras av biståndsgivare. En organisation som arbetar med att förändra mäns kvinnosyn i Sydafrika ansåg det vara mest fruktbart att bedriva opinionsbildning i linje med det arbete som utförts av TAC. Men istället lägger man tonvikten på workshops, vilket man kan få biståndsmedel för eftersom aktiviteten kan redovisas i mätbara termer (antalet deltagare). Ordföranden för en sydafrikansk organisation som slussar bistånd från 19 internationella givare till gräsrotsorganisationer skildrade på följande sätt de konkreta problem som kraven på mätbarhet kan medföra:

»Våra givare har ett problem som handlar om att dokumentera resultat. Allt de ger oss är indikatorer som de vill att vi ska använda, instrument för att mäta. Vi har till exempel givare som specifikt ger oss pengar för arbete inriktat på barn. Så ger de oss ett formulär och ett utvärderingsverktyg och du måste säga »Ler barnet mycket? – Ja». Så att samla in de data de förväntar sig är helt enkelt inte särskilt praktiskt när det gäller fattiga kvinnor som engagerar sig i frivilligt arbete med föräldralösa barn eller basal sjukvård.»⁴

Bilden bekräftades också i en intervju med en av USAID:s högsta ansvariga i Sydafrika, då hon, tillfrågad om vad hon ansåg vara det största problemet i anslutning till arbete med HIV/AIDS, svarade »att göra genusarbete mätbart»:

Jag önskar att någon kunde undersöka hur man kan mäta sådana väldigt nebulösa ting. Det är enkelt om man talar om saker som åtal för våldtäkt. Jag menar, man vet vad framgångstalet är i termer av åtal du har en händelse som är rapporterbar, du kan göra tester som bekräftar om individen har våldtagits… Men saker som mäns engagemang i diskussioner om sociala normer är väldigt svårt.⁵ 

I vår studie nämnde gräsrotsaktivister SIDA som en av de få givare som fortfarande ger bistånd till mer långsiktigt arbete, som exempelvis kapacitetsbyggande och opinionsbildning. 

När Gunilla Carlsson nu genomför en massiv »omorganisation» av SIDA undermineras en organisation som, framför allt i södra Afrika, anses vara en av en handfull biståndsgivare som är extremt lyhörda för mottagarsidans behov och kunskaper. Man bör ha klart för sig att de som gått i spetsen för en kritik som hävdat att väsentliga delar av SIDA:s bistånd inte är »utvärderingsbart» syftar på evidensbaserad utvärdering, som lägger tonvikt på mätbarhet.6 Men mycket av det mest nödvändiga och fruktbara arbetet med att bekämpa fattigdom på gräsrotsnivå kräver andra utvärderingsmetoder än de som är förhärskande. 

Biståndsdebatten har en underliggande och grundläggande ideologisk dimension. Enskilda debattörers ställningstagande i den fråga som dominerat både svensk och internationell debatt – huruvida bistånd i grunden är bra eller dåligt – bottnar ytterst i synen på politikens roll i förhållande till samhälle och ekonomi. Bistånd är politik. Det finns politik som är bra eller dålig, rättvis eller orättvis, legitim eller illegitim, det finns politik som står i det snäva vinstintressets eller solidaritetens tjänst. De som idag ifrågasätter biståndet i grunden tenderar också att vara de som önskar minimera politikens roll på alla områden.

 

 

Noter:

 

1 Carlsson, Gunilla: »Dags för en mer uppriktig debatt om biståndet» i Newsmill 2009-08-24.

2 Sydafrika planerade att i stor skala importera de billiga kopiorna från Brasilien, som både tillverkade och distribuerade dessa med hänvisning till en klausul i wto som säger att patenträtten kan förbigås om det existerar ett allvarligt hot mot folkhälsan.

3 Om det svenska stödet till befrielserörelserna i södra Afrika och dess orsaker, se Håkan Thörn: Solidaritetens betydelse. Kampen mot apartheid och framväxten av det globala civilsamhället, Stockholm, Atlas, 2010, samt Tor Sellström: Sweden and National Liberation in Southern Africa, vo. II, Uppsala: Nordiska afrikainstitutet, 2002.

4 Intervju med representant för aids Foundation, Sydafrika, 2006-08-03, av Håkan Thörn (min övers.). Intervjuerna som citeras i denna artikel gjordes inom ramen för ett forskningsprojekt, vars resultat presenteras i: Håkan Thörn (2011) »AIDS(S) politics and power: A critique of global governance», i T. Olesen (ed) Power and transnational activism, London: Routledge.

5 Intervju med representant för USAID, Pretoria, Sydafrika, 2007-11-01, av Agnes Dahné (min övers).

6 Se t. ex. Stefan Fölster, och Iwarsson: Okända effekter av svenskt bistånd, Stockholm, Analys och strategi, 2009.